Правовой анализ проекта «Регламента отобрания детей из семей при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью или в случае жестокого обращения с ребенком»

2 марта в Общественной Палате Москвы был представлен на обсуждение с участием представителей общественных организаций проект, разработанного для Москвы «Регламента отобрания детей из семей при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью или в случае жестокого обращения с ребенком» (далее «Регламент»).

Необходимо отметить, что представленный проект подготовлен на фоне данного Президентом Российской Федерации В. В. Путиным 1 января 2017 года поручения (Пр-21, п. 2) «проанализировать практику изъятия несовершеннолетних из семьи с точки зрения избыточно применяемых мер или неправомерного вмешательства в семью». В поручении Президента Российской Федерации поставлена вполне очевидная задача: исключить случаи неправомерного вмешательства в семью и избыточно применяемые при таком вмешательстве меры.

На этом фоне представленный проект «Регламента» вызывает недоумение и удивление, поскольку целый ряд его положений прямо и существенно противоречат нормам федерального законодательство и даже нормам прямого действия Конституции Российской Федерации. Создается впечатление, что «Регламент» призван вовсе не исключить случаи неправомерного вмешательства в семьи и избыточность применяемых при таком вмешательстве мер, а напротив – расширить возможность вмешательства в семью и «узаконить» уже существующую незаконную практику в этой области.

В предложенном виде проект «Регламента» незаконен и неконституционен, и его принятие поведет к серьезному нарушению прав семей и граждан – как родителей, так и детей.

При этом важно отметить, что «Регламент», содержа множество противоречащих закону норм, не решает при этом самой центральной задачи – не конкретизирует понятие «непосредственная угроза жизни и здоровью», сохраняя, тем самым текущее расплывчатое, коррупциогенное правоприменение, когда критерии существования такой угрозы целиком определяются усмотрением сотрудников органов опеки и попечительству. Представляется необходимым чтобы «непосредственная угроза жизни и здоровью ребенку» определялась хотя бы как «ситуация, при которой не вызывает сомнений неизбежность наступления в случае оставления ребенка с родителями (иными лицами, на попечении которых он находится) негативных последствий в виде смерти, причиняющих вред здоровью ребенка телесных повреждений, стойких нарушений функций организма ребенка». Во всех иных случаях, не подпадающих под данное определение, не может и не должна идти речь о существовании непосредственной угрозы жизни и здоровью ребенка.

А. Общая правовая рамка

В этой связи следует напомнить, что в соответствии со ст. 38 ч.ч. 1 и 2 Конституции Российской Федерации, нормы которой имеют прямое действие и высшую юридическую силу на всей территории Российской Федерации1 , «[м]атеринство и детство, семья находятся под защитой 1 Ст. 15 ч. 1 Конституции РФ 2 государства» и «забота о детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей». Статья 25 Конституции РФ устанавливает, что жилище неприкосновенно и никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Статьи 23 и 24 Конституции РФ провозглашают право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, запрет сбора, хранения и использования информации о частной жизни лица без его согласия.

В соответствии со ст. 55 ч. 2 в Российской Федерации не могут издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Это, очевидным образом, относится и к подзаконным актам. При этом согласно ст. 55 ч. 3 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, нормы, ограничивающие конституционные права граждан, не могут вводиться подзаконными нормативными актами, такими как «Регламент». Даже в случае, когда такие нормы вводятся федеральным законом, из Конституции РФ следует целый ряд серьезных ограничений, на которые неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации.

Так, в своем Постановлении от 30.10.2003 N 15-П Конституционный Суд РФ указал, что ограничения конституционных прав, вводимые федеральным законодателем, должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать само существо конституционного права, т.е. не ограничивать пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм; с тем чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения.

Все эти правовые позиции Конституционного Суда РФ, проясняющие содержание ст. 55 ч. 3 Конституции РФ, должны учитываться при интерпретации норм действующего законодательства, подразумевающих ограничение конституционных прав граждан. Учитывать их необходимо и при подготовке основанных на них подзаконных нормативных актов. Однако, предложенный «Регламент» и реализуемые в нем подходы прямо противоречат этой обязывающей позиции Конституционного Суда РФ.

Они также противоречат базовым нормам российского законодательства в семейной сфере, таких как принцип «недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи», зафиксированный в ст. 1 п. 1 Семейного кодекса РФ и принятым Российской Федерацией нормам международного права, таким как ст. 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 17 Международного пакта ООН о гражданских и политических правах, ст. 9 и ст. 16 Конвенции ООН о правах ребенка, ст. 9 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека.

Ниже мы отметим основные проблемы предлагаемого «Регламента»

Б. Вводные замечания

I. Действующее законодательство предусматривает единственную законную возможность внесудебного отобрания ребенка у родителей или иных законных представителей – в порядке, определенном ст. 77 Семейного кодекса РФ.

Согласно ст. 77 Семейного кодекса РФ немедленное отобрание ребенка может быть осуществлено только органом опеки и попечительства (далее «ООиП»), и только при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью.

Никаких других возможностей немедленного внесудебного отобрания ребенка у родителей действующее законодательство не предусматривает.

Серьезно противоречат действующему законодательству ситуации, когда ребенка отбирают у родителей представители органов внутренних дел (далее «ОВД»), затем оформляя его в качестве «безнадзорного» или «беспризорного». Действующее законодательство не предусматривает подобной процедуры. В качестве «безнадзорного» федеральное законодательство (ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», далее «120-ФЗ») рассматривает несовершеннолетнего, «контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей». Таким образом, только несовершеннолетний, контроль за поведением которого со стороны родителей отсутствует, может рассматриваться как «безнадзорный». Беспризорный – это «безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания» (там же). Таким образом, даже в случаях если существует предполагаемая угроза жизни и здоровью ребенка, но контроль за его поведением со стороны родителей или законных представителей не отсутствует, он не может рассматриваться как «безнадзорный», тем более не может рассматриваться как «беспризорный» ребенок, забранный из семьи от родителей. Само по себе признание ребенка «безнадзорным», в соответствии с действующим законодательством, не дает права на отобрание его у родителей. Не дает основания для отобрания ребенка у родителей и признание ребенка или семьи находящимися в социально опасном положении (120-ФЗ, там же).

II. Предусматривая возможность помещения ребенка в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, без согласия родителей действующее законодательство (120-ФЗ, ст. 13), по своей направленности исходит из необходимости защитить ребенка, который лишился попечения родителей, родители которого 4 лишены родительских прав или в них ограничены по решению суда, который был отобран у родителей законным образом на основании ст. 77 Семейного кодекса РФ, который был законным образом выявлен в качестве безнадзорного или беспризорного и не может быть в настоящее время возвращен родителям в силу их отсутствия, неизвестности их местонахождения, наличия непосредственной угрозы для жизни и здоровья ребенка дома и аналогичным причинам.

Иная, более широкая интерпретация ст. 13 120-ФЗ необоснованна и недопустима, поскольку вступит в прямое противоречие с правами граждан, защищаемыми ст. 38 Конституции РФ и теми требованиями к федеральному законодателю, которые предъявляет ст. 55 ч. 3 Конституции РФ в ее обязывающем истолковании Конституционным Судом РФ.

III. Ситуация, когда дома ребенок, как предполагается, подвергается жестокому обращению, однако при этом отсутствует непосредственная угроза его жизни и здоровью, по нормам действующего законодательства не позволяет произвести отобрание ребенка у родителей. В таких случаях возможны лишь действия, предусмотренные уголовно-процессуальными нормами и судебный порядок лишения родителей родительских прав или их ограничения в родительских правах.

IV. Действующее законодательство ни в каком случае не дает ООиП права входа в жилище против воли проживающих в них граждан. Нормы действующего законодательства не содержат указания на такое право. При этом, поскольку такое право прямо ограничивало бы конституционное право граждан на неприкосновенность жилища, оно может быть предусмотрено только конкретной нормой федерального закона, прямо указывающего когда, при каких обстоятельствах и в каком порядке то или иное должностное лицо – в данном случае сотрудники ООиП могут войти в жилище гражданина без его согласия. В жилище граждан без их согласия могут входить только должностные лица, конкретные полномочия которым дают прямые нормы федерального законодательства и только в случаях, предусмотренных законом.

V. Действующее законодательство не предполагает возможности существования предусмотренных «Регламентом» «консилиумов» с участием представителей общественных организаций и иных посторонних лиц. Конституционные нормы защищают право граждан на неприкосновенность информации об их частной и семейной жизни. Получать соответствующую информацию могут только должностные лица, которым соответствующие полномочия дают прямые нормы федерального закона, и только в случаях и в порядке, предусмотренных данными нормами. Таким образом, недопустимо и невозможно, без согласия самой семьи, ни рассмотрение информации о ее частной жизни участниками «консилиумов» (представителями общественных организаций), с целью оценки «обоснованности отобрания», ни «выход в семью» представителей общественных организаций совместно с должностными лицами ООиП. В последнем случае это было бы прямым нарушением ст. 121 п. 1 Семейного кодекса РФ, которая устанавливает: «Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается».

В. Конкретные противоречия текста проекта «Регламента» Конституции РФ и нормам федерального законодательства:

Название «Регламента» — противоречит нормам действующего законодательства. Действующее законодательство предусматривает возможность немедленного отобрания ребенка у родителей и иных законных представителей только при наличии непосредственной угрозы его жизни и 5 здоровью. В иных случаях т.н. «жестокого обращения» возможность немедленного внесудебного отобрания законом не предусмотрена.

П. 1.3., 2.12-2.14 – противоречит нормам федерального законодательства (см. выше). Отобрание ребенка сотрудниками ОВД законом не предусмотрено. Само по себе «выявление» факта «жестокого обращения» не является основанием для немедленного отобрания ребенка в отсутствие непосредственной угрозы жизни и здоровью ребенка. В случае наличия такой угрозы отобрание должно производиться ООиП в порядке, предусмотренном ст. 77 Семейного кодекса. В случае ее отсутствия отобрание производиться не может. Отобрание сотрудниками ОВД проводиться не может ни в каком из этих случаев (см. выше Б.I). Помещение ребенка без согласия родителей в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации возможно лишь в отношении беспризорных детей или детей, законным образом отобранных у родителей в порядке ст. 77 СК РФ, а также по заявлению самого ребенка. Иные толкования норм ст. 13 120-ФЗ противоречат конституционно-правовым рамкам, в которых они должны рассматриваться и применяться (см. выше Б.II).

П. 1.4.-1.8. – существование «консилиумов» с участием общественных организаций, иных структур, не уполномоченных в данном случае федеральным законом иметь допуск к конфиденциальной информации о семье без ее согласия, противоречит нормам действующего законодательства (см. выше Б.V).

П. 2.2-2.3, 2.19, 3.10 и т.п. – информирование общественных организаций, иных структур, не уполномоченных в данном случае федеральным законом иметь допуск к конфиденциальной информации о семье без ее согласия, о содержании поступившего сообщения, участие их в «выходе в семью» противоречит нормам действующего законодательства (см. выше Б.V). Граждане не обязаны впускать в свой дом, как сотрудников ООиП, так и (тем более) представителей указанных структур. Все ситуации, когда должностные лица вправе войти в жилище граждан без их согласия, должны быть указаны в соответствующих прямых нормах федерального законодательства. Федеральное законодательство не содержит таких норм в отношении ООиП и, тем более, каких-либо общественных организаций.

П. 2.4, 3.2 – «наличие оснований полагать, что ребенок, находящийся в квартире, находится в обстановке, представляющей непосредственную угрозу его жизни или здоровью» как и само по себе «наличие оснований полагать, что в отношении ребенка осуществляются противоправные действия», не является, само по себе, основанием для проникновения сотрудников полиции в жилое помещение без согласия проживающих в нем граждан. Ст. 15 ФЗ «О полиции», на которую ссылается данное положение «Регламента», не предусматривает такого основания. В соответствии с указанной статьей сотрудники полиции могут проникать в жилище без согласия проживающих в нем граждан только (перечисляются лишь относящиеся к делу основания) для пресечения преступления или для выяснения обстоятельств несчастного случая. В соответствии с действующими правовыми нормами и принципом аналогии закона под несчастным случаем подразумевается не любая травма, а лишь ситуация, приведшая к смерти человека или стойкой утрате им работоспособности. Ни в каком ином случае ст. 15 ФЗ «О полиции» сотрудникам полиции права войти в жилище без согласия проживающих в нем граждан не дает. В случае, когда речь идет не об «обстановке, представляющей непосредственную угрозу его жизни или здоровью», а о наличии информации о конкретном преступлении, полиция может осуществлять вход в рамках норм Уголовно-процессуального кодекса РФ и Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Однако к ним не имеют отношения 6 формулировки вида «наличие оснований полагать, что ребенок, находящийся в квартире, находится в обстановке, представляющей непосредственную угрозу его жизни или здоровью» и нет никаких оснований смешивать эти разные правовые категории, ставя под угрозу конституционное право граждан на неприкосновенность жилища. Термин «противоправные действия» вообще является неоправданно широким и, в любом случае, неуместен в данном контексте (речь должна идти о конкретных преступлениях, при которых соответствующее полномочие полиции возникает на основании строгих критериев ст. 15 ФЗ «О полиции» и ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»). При подобных расплывчатых трактовках, противоречащих нормам федерального законодательства, право на неприкосновенность жилища, фактически, полностью перестает существовать, будучи подвергнуто неоправданно расплывчатым, коррупциогенным ограничениям.

П. 2.7, 3.5 – Нет никакой необходимости вводить новый тип документа – «акт оценки безопасности нахождения ребенка в семье». В соответствии с действующим «Порядком проведения обследования условий жизни несовершеннолетних граждан и их семей» (утв. Приказом Минобрнауки РФ от 14.09.2009 г. N 334) обстоятельства наличие обстоятельств, которые создают угрозу жизни и здоровью ребенка фиксируется в акте обследования условий жизни несовершеннолетнего гражданина и его семьи. Соответствующие действия ООиП (в том числе, в случае необходимости, немедленное отобрание ребенка) основываются на именно этом акте.

П. 2.16, 3.9 – противоречит нормам действующего законодательства. При поступлении информации о наличии угрозы жизни и здоровью ребенка ООиП сперва должна провести обследование условий жизни несовершеннолетних граждан в соответствии с порядком «Порядком проведения обследования условий жизни несовершеннолетних граждан и их семей» (утв. Приказом Минобрнауки РФ от 14.09.2009 г. N 334), зафиксировав информацию о наличии обстоятельств, которые создают угрозу жизни и здоровью ребенка, в том числе непосредственную. Только на основании этого может приниматься решение об отобрании и осуществляться само отобрание ребенка.

П. 3.6 – «выявления сотрудниками полиции обстоятельств, составляющих объективную сторону состава преступления» — следует помнить, что в соответствии со ст. 49 Конституции РФ гражданин считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Представляется, что подобная формулировка игнорирует эту конституционную норму. Речь может идти лишь о признаках состава преступления. Устанавливать, имеет ли место объективно состав того или иного преступления сотрудники полиции не вправе – это задача суда, на основании собранной в ходе следствия информации.

П. 3.7 – противоречит федеральному законодательству. Медицинское освидетельствование ребенка, не утратившего родительское попечение, может проводиться только с согласия и по решению его родителей (законных представителей), кроме случаев, когда оказание медицинской помощи необходимо для спасения жизни ребенка или в иных случаях, предусмотренных ст. 20 ч. 9 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан».

П. 3.8 – безосновательно фактически отождествляет наличие «жестокого обращения» и наличие «непосредственной угрозы жизни и здоровью ребенка». Возможность такого отождествления не вытекает из норм федерального законодательства, это разные категории. Наличие «жестокого 7 обращения» в отсутствие непосредственной угрозы жизни и здоровью ребенка, само по себе, не является основанием отобрания ребенка у родителей.

П. 3.11 – «Регламент межведомственного взаимодействия в сфере выявления семейного неблагополучия и организации работы с семьями, находящимися в социально опасном положении или трудной жизненной ситуации» — нормы данного документа также содержат многочисленные противоречия с нормами действующего федерального законодательства и Конституции РФ. В этой части данный документ не подлежит применению и нуждается в срочном пересмотре.

Все указанные нормы вступают в прямое противоречие с действующими нормами федерального законодательства и (или) Конституции Российской Федерации (в том числе с учетом ее интерпретации Конституционным Судом РФ). В связи с этим принятие таких норм будет незаконным, а сами нормы, в случае их принятие не должны подлежать применению.

Источник